12·3 비상계엄과 국회의 대통령 탄핵소추 이후 개헌 논의가 뜨겁게 떠오르고 있다. 그렇지만 개헌이 단순히 법을 바꾸는 것이 아니라, 국가의 운영 방식과 국민의 권리를 실질적으로 개선하려는 의도가 있어야 하기에 좀 더 신중한 접근이 필요하다.
21세기의 대한민국의 변화된 환경에선 한계에 부딪히고 있는 87 체제는 민주화를 위한 중요한 발판이었다. 경제·사회·국제 관계서 큰 변화를 겪었지만 87 헌법은 37년 동안 유지되면서 대통령에게 과도한 권력을 집중해 국회와의 충돌이 심해지는 문제가 발생하고 있다.
과도한 권력
집중의 피해
대통령의 권한이 절대적이지만 국회의 견제 기능이 한계를 보이면서 정국이 경색되는 일이 반복되고 있는 것이다.
특히 윤석열 대통령이 탄핵 심판 최종변론서 ‘87 체제 개헌’을 강하게 언급하자 정치권에서는 다양한 반응이 나오고 있다. 개헌 논의가 탄력을 받을지, 정치적 논쟁에 그칠지도 주목할 부분이다.
87 체제 개헌은 단순한 정치적 이슈가 아니라 대한민국의 미래 정치 체제와 직결된 문제다. 윤 대통령이 개헌 의지를 밝혔지만, 정치권의 반발과 국민적 합의를 고려하면 실제 개헌이 이뤄질지는 미지수다.
더불어민주당은 87 체제 개헌 논의 자체를 대통령 탄핵 심판과 연계된 정치적 수사로 보고 있으며, 여기에 동참할 계획이 없음을 명확히 밝혔다.
대통령과 국회가 대립하는 구조가 지속되면, 결국 협치가 어렵고 정책 추진에 어려움을 겪는 경우가 많다. 정권이 바뀔 때마다 정책이 단절되는 것도 문제로 지적된다. 이에 분권형 대통령 연임제, 또는 일부 내각제, 이원집정부제로의 전환이 필요하다.
영·독·일, 다양성 살리고 국가 발전
선거법·정당법 개정도 동시 이뤄져야
87 체제 개헌이 현실화한다면 어떤 방식일까? 현재 대한민국 대통령제는 5년 단임제로, 한 번 당선되면 연임할 수 없다. 하지만 개헌을 통해 4년 중임제(미국식 대통령제) 도입이 논의될 가능성이 크다.
이 경우 대통령이 연임을 통해 국정 운영을 안정적으로 이어갈 수 있지만, 권력 집중 문제가 다시 대두될 수 있다.
일각에서는 대통령의 권한을 줄이고, 국무총리에게 실질적인 권한을 부여하는 분권형 개헌인 이원집정부제(프랑스식 내각제)를 대안으로 제시하고 있다. 대통령이 외교·안보를 담당하고, 국무총리가 내치를 책임지는 방식이 논의될 가능성이 있다.
특히 여당 내 개헌 찬성파는 “제왕적 대통령제 폐지와 정치 개혁이 필수적”이라며, 권력 분산을 위한 분권형 개헌(이원집정부제 또는 4년 중임제) 논의를 본격화해야 한다는 의견을 내놓고 있다.
현재 국회 의석수를 보면 여당(국민의힘)의 개헌 발의는 가능하지만, 야당(민주당)의 협조 없이는 통과할 수 없는 구조다. 따라서 개헌이 이뤄지려면 여야 간의 대타협이 필요하지만, 현실적으로 쉽지 않다는 것이 중론이다.
이원집정부제
대안으로 제시
그러나 이제는 책임정치를 위해 과감하게 내각제를 검토하는 게 선진 한국의 위상에 맞기에 행정부와 국회가 책임을 지고 국정을 운영하라는 것이다.
현재 국회에 대한 국민의 신뢰도가 최저인 점을 고려해 일정 요건 아래에 국민 투표에 의한 국회 해산권을 헌법에 규정해야 한다. 잘하면 10년 이상 집권하고, 그렇지 못하면 1∼2년 만에 교체하는 것이다.
영국 마거릿 대처 총리, 독일 앙겔라 메르켈 총리는 각각 15년 집권하면서 영국병을 고쳤고 독일을 다시 우뚝 세웠다. 가까운 일본도 자민당 장기 집권으로 정국을 안정적으로 운영하고 있다.
내각제를 운용하는 선진국들은 대연정과 소연정을 하면서 정치적 다양성도 살리고 대화와 타협의 정치로 국가 발전을 이끌고 있다.
이에 비해 미국을 선두로 하는 대통령제는 주로 남미 국가와 아시아 일부 국가에서 채택하고 있는데, 독재와 쿠데타로 점철된 경우가 많다. 이제는 미국마저도 공화당과 민주당 간 극심한 갈등으로 국정 운영의 안정감을 저해하고 있다.
정치권 개헌 논의 뜨거운 감자
‘왕좌’ 집착 접고 책임정치로
우리 헌법도 임시정부 의정원에서 내각제로 출발했으나 이승만의 고집으로 대통령제로 변경했다. 1948년 제헌헌법도 내각제로 설계됐으나 이승만의 반대로 대통령제로 바뀌어 발췌 개헌, 사사오입 개헌, 4·19 개헌, 5·16 개헌, 3선 개헌, 유신 개헌, 5공 개헌, 직선제 개헌으로 우여곡절을 겪어왔다.
이승만·윤보선·박정희·최규하·전두환·노태우·김영삼·김대중·노무현·이명박·박근혜·문재인 전 대통령과 윤 대통령은 모두 망명·시해·감옥·극단적 선택으로 끝맺거나 자식들을 감옥에 보냈고, 현 대통령은 헌법재판소로부터 탄핵 심판을 받았다.
우리의 헌정사와 역대 직선제 대통령의 말로를 보면 대통령제는 우리나라에서 실패한 제도다. 물론 강력한 개발 독재로 고도성장을 이루며 국가를 선진국으로 이끌었던 실적도 있고 대통령은 내 손으로 뽑는다는 국민적 열망을 70년 이상 충족했다는 이점도 있다.
이제는 더 이상 대통령제에 대한 집착을 접고 다양성이 기반인 내각책임제 책임정치를 통해 대화와 타협의 정치로 국가 발전을 견인해야 한다.
실패한 제도
직선제 말로
선거법과 정당법 개정도 동시에 이뤄져야 한다. 분권형 중임 대통령제나 이원집정부제서 국회 권력과 대통령 권력이 부딪치면 현재와 같은 난맥상과 혼란을 초래할 가능성이 크고, 직선 대통령이 8년간 집권하면 또다시 대통령에게 권력이 집중될 수 있다.
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