<김명삼의 맛있는 정치> 국회, 입법 교착 실타래 어떻게 풀 것인가?

22대 국회가 문을 연 가운데, 과연 21대 국회는 얼마나 생산적인 국회였을까 의구심이 드는 요즘이다. 여느 국회와 다를 바 없이 21대도 ‘비생산적 국회’로 역사에 오명을 남길 가능성이 크다. 적어도 국회 본연의 기능인 입법 기능의 측면서만 평가해 보자면, 역대 최악이라고 해도 과언이 아닐 정도다.

법안 가결률 10% ↓

국회 의안정보시스템에 따르면 21대 국회는 2만4506건의 법안을 발의해 그중 2357건의 법안을 원안 및 수정 가결함으로써 9.6%의 가결률을 기록했다. 10개 법안 중 1개의 법안도 통과시키지 못했으니 말 그대로 생산성 제로에 가까운 식물국회와 다를 바 없다.

20년 전인 16대 국회와 비교해 보면 법안의 발의 건수는 10배 이상 늘어났지만, 가결률은 37.7%서 9.6%로 대폭 줄었다. 액면상 생산량은 4배 가까이 줄어든 셈이다. 왜 법안 발의 건수는 폭증했지만, 가결률은 극단적으로 줄어들었을까?

발의 건수의 폭증은 법안 발의의 중심이 정부서 개별 의원으로 옮겨간 데서, 가결률의 감소는 여야 간 정쟁의 격화로부터 각각의 원인을 찾을 수 있다.

까다로운 법안 심사 절차를 거쳐야 하는 정부 발의 법안보다 별도 규제 심사를 받지 않는 의원 발의 법안을 선호하는 경향이 두드러지면서 16대 국회서 74%였던 의원 발의 비중은 21대 국회 들어 97%로 대폭 확대됐다.


하지만 여야 및 선수(選數) 가릴 것 없이 입법 경쟁에 내몰린 의원들이 앞다퉈 법안 발의에 목을 맨 결과는 입법의 증가에 따른 부실화로 나타났다.

문재인정부서 윤석열정부로 이어지는 진보→보수의 정권교체 과정서 나타난 여야간 극단적인 진영 대립으로 인해 여야 합의를 통해 본회의에 상정되는 법안 수가 눈에 띄게 줄면서 21대 국회도 결국 무능과 비효율의 대명사로 전락하고 만 것이다.

이태원 참사, 신림동 반지하 일가족 참변, 전세 사기 피해 등 사회적으로 굵직한 사건이 언론에 대서특필될 때마다 의원들은 경쟁적으로 관련 법안을 발의했다.

국회선진화법 효과에 반신반의

그러나 정작 해당 법안들은 여야 간 정쟁에 막혀 상임위나 본회의에 계류되면서 임기 만료로 인해 자동 폐기되는 경우가 다반사였다.

한때 이태원 참사와 관련해 48건의 안전 대책 법안이 봇물 터지듯 쏟아져 나왔다. 하지만 그중 본회의를 통과한 건, 정부의 이동통신사 데이터 요청 권한 및 재난지역 국고보조 지원 대상에 소상공인을 포함하는 법안이 유일했다. 이것만 봐도 우리 국회의 입법 교착이 얼마나 심각한지 잘 알 수 있다.

물론 이태원 참사 발생 1년6개월 만에 뒤늦게 여야 합의로 국회를 통과한 이태원 참사 특별법이 그나마 식물국회의 마지막 선물로 위안과 희망을 안겨주긴 했지만, 입법 교착의 현실을 넘어서진 못했다.


도대체 이처럼 꼬일 대로 꼬여버린 입법 교착의 실타래를 어디서부터 풀어야 할 것인가? 그간 국회는 그 해답을 찾기 위한 나름의 노력을 다해왔다. 이른바 ‘몸싸움방지법’으로 불리는 국회선진화법이 그 대표적 사례다.

국회의장의 직권상정을 대폭 제한하고 여야가 첨예하게 대립하는 쟁점 법안은 재적 의원 5분의 3(180명) 이상의 동의를 얻어 본회의에 올리도록 했다. 하지만 국회선진화법의 실질적인 효과에 대해서는 여전히 반신반의하는 경향이 강하다.

다른 대안은 무엇일까? 그 해답을 국회법 제114조의 2에 명문화돼있는 교차투표(crossvoting, 일명 자유투표 free vote)의 활성화로부터 찾아볼 수 있을 듯하다. 정당이 주도적으로 의사결정을 하고 국회의원은 정당이 당론으로 정한 방침에 따라 투표하는 정당투표(party vote)와 달리 교차투표는 의원의 개인적 의견에 따라 자유롭게 투표하는 방식이다.

정당 방침과 무관하게 의원 개인의 판단에 따라 투표하는 것인데 국회에 넘겨진 법안들 중 주로 윤리적·양심적 사안에 대해서는 교차투표가 이뤄지는 경향이 강하다.

대한민국 헌법 제46조는 ‘국회의원은 국가이익을 우선해 양심에 따라 직무를 행한다’고 규정하고 있고, 국회법 제114조의 2는 ‘의원은 국민의 대표자로서 소속 정당의 의사에 얽매이지 않고 양심에 따라 투표한다’고 규정해 국회서 의원의 교차투표를 허용하고 있다.

과거 국회에선 정당 기율이 지나치게 강조돼 개별 의원의 자율성이 제한되는 문제가 있었고, 정당 정책에 반대되는 의견을 표명하기 어려워 다양한 국민 의견이 제대로 반영되지 않았다.

이에 따라 입법 과정서 의원들의 자유의사 표현과 국민 대표성 제고를 위한 제도적 장치가 필요하다는 지적이 제기돼 2002년 3월7일, 이만섭 국회의장 주도하에 국회법 일부 개정을 통해 교차투표 조항을 신설함으로써 국회의원들이 일정 요건 아래서 소속 정당의 의견과 다르게 투표할 수 있게 됐다.

정당 일변도의 의사결정 구조를 개선하고 의원 개인의 자율성을 존중하고자 하는 취지서 국회법 제114조의 2를 통해 교차투표 제도를 도입한 것은 시대의 흐름을 반영한 합리적 결정이었다.

의원 자율성·대표성 제고 가능한 제도

국회법 제114조의 2에 명시된 교차투표 제도는 여러 가지 장점이 있다.

첫째, 의원의 자율성과 대표성을 제고할 수 있는 제도라는 점이다. 교차투표를 통해 의원 개인의 신념과 양심에 따른 의사 표현이 가능해지는데, 이는 의원이 국민의 대표자로서 역할을 충실히 수행할 수 있게 한다.

둘째, 다양한 의견을 반영할 수 있는 장점도 존재한다. 교차투표는 정당의 획일적인 정책 외에 다양한 국민 의견을 의회에 반영할 수 있다. 소수 의견을 대변할 기회가 늘어나면서 의회 의사결정의 대표성도 제고할 수 있다.


셋째, 정당 간 협력과 타협을 유도할 수 있다는 점이다. 교차투표를 통해 특정 정당의 일방적 독주를 방지하고 정당 간 협상을 이끌어낼 수 있으며, 이를 통해 타협과 균형이 이뤄져 합리적인 정책 결정이 가능해진다.

넷째, 국회를 장악하고 있는 거대 정당의 독단적 정책 결정을 방지할 수도 있다. 교차투표는 특정 정당의 일방적인 정책 강요를 막고 더 균형 잡힌 의사결정을 유도한다. 이를 통해 독단적이고 편향된 정책 결정을 방지할 수 있다.

다섯째, 국회에 대한 국민의 신뢰를 제고할 수 있다는 점이다. 교차투표는 의원들의 자율성을 보장함으로써 국회에 대한 국민의 신뢰를 높일 수 있다.

물론 교차투표가 장점만 있는 것은 아니며, 다음과 같은 단점들도 존재한다.

첫째, 정당 정책의 왜곡이나 혼란을 가져올 수 있다. 교차투표를 통해 국회의원이 소속 정당의 입장과 다르게 투표할 수 있고, 그로 인해 정당의 정책 기조와 공약이 의결 과정서 훼손될 수 있다. 유권자들이 선택한 정당 정책이 제대로 반영되지 않는 문제가 발생할 가능성이 있는 것이다.

둘째, 정당의 책임성 약화를 초래할 수 있다. 교차투표로 인해 정당의 정책 추진력과 실행력이 저하될 수 있다. 국민이 선거서 선택한 정당의 공약이 이행되지 않을 경우, 정당의 책임성이 크게 훼손될 가능성도 있다.


셋째, 의회 의사결정의 비효율성을 강화할 가능성이 높다. 교차투표로 인해 정당 간 협력과 타협이 어려워질 수 있고 법안 및 정책 결정 과정서 혼란과 갈등이 증폭돼 의사결정이 지연되는 문제가 생길 수도 있다.

넷째, 극단적 정당 대립을 심화할 가능성도 있다. 교차투표는 정당 간 극렬한 대결구도를 일으킬 수 있으며, 소속 정당의 정책을 거부하는 행위에 대한 반발도 거세질 수 있다.

교차투표 한계 넘으려는 노력 필요

교차투표는 양날의 검과 같다.

21대 국회가 경험한 입법 교착의 꼬인 실타래를 22대 국회서 제대로 풀기 위해서는 국회 선진화법의 실효성 극대화 외에 교차투표제도를 현실화하는 노력도 필요하다.

미국 의회의 경험을 통해 확인한 대로 의원들이 보여주는 정당으로부터의 높은 자율성이야말로 입법 교착을 최소화할 수 있는 훌륭한 해법이 될 수 있다.

우리 정치의 복잡한 현실에선 교차투표가 지닌 여러 제도적 문제점으로 인해 입법 교착의 꼬인 실타래를 풀어내고자 하는 노력이 오히려 정당과 국회에 대한 국민적 불신만 가중시키는 역효과를 초래할 가능성도 배제할 수는 없다.

‘빈대 잡으려다 초가삼간 태우는’ 상황을 연출하는 꼴이 될 수도 있다. 우리가 국회의원의 교차투표를 통해 기대하는 것은, 입법 교착 상태서 정당의 정치적 이해관계의 유불리를 떠나 개인의 양심에 따라 투표하는 것이다.

이는 국민 여론에 더 귀 기울여 멋진 정치를 보여달라는 것이지, 결코 국회의원 개인의 정치적 유불리를 따져 기회주의적 투표로 정당정치의 근간마저 허물라는 것은 아니다.

따라서 입법 교착이 더 심화할 가능성이 커 보이는 22대 국회가 생산적인 국회로 나가기 위해서는 교차투표가 지닌 문제점과 한계를 넘어서려는 적극적인 노력은 물론, 정당 정책의 일관성과 책임성, 의회 의사결정 효율성 제고를 위한 관련 규정의 정비에 적극 나설 필요가 있다.

김명삼 대기자
<hntn1188@naver.com>

 



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‘SM 인수전’ 카카오 후유증

‘SM 인수전’ 카카오 후유증

[일요시사 취재1팀] 장지선 기자 = 한입에 삼키기엔 너무 컸던 걸까? SM엔터테인먼트 인수전에 뛰어들었던 카카오가 사법 리스크로 몸살을 앓고 있다. 하이브와의 전쟁서 이겼지만 ‘상처뿐인 승리’가 된 모양새다. 엔터계 공룡을 삼킨 공룡 기업의 미래는 어떻게 될까? 불과 몇 년 만에 국민 기업서 밉상 기업으로 전락했다. ‘카카오톡’이 전 국민의 메신저가 될 때까지만 해도 카카오의 미래는 밝았다. 카카오톡의 압도적인 시장 점유율을 배경으로 사업을 확장했던 초기에도 부정적인 여론은 크지 않았다. 하지만 골목상권 침해, 쪼개기 상장 등의 문제가 터지면서 순식간에 나락으로 떨어졌다. 국민 기업 밉상 기업 카카오가 창립 이래 최대 위기에 직면했다. 지난해 2~3월 하이브와의 SM엔터테인먼트(이하 SM) 인수전 과정서 일어난 일이 사법 리스크로 되돌아오는 모양새다. 이른바 ‘승자의 저주’라는 말이 어울리는 결말이다. 승자의 저주는 경쟁에서는 이겼지만 그 과정서 과도한 비용을 사용해 후유증을 겪는 상황을 뜻한다. 서울남부지검 금융조사2부는 지난 17일, 자본시장법 위반 혐의로 카카오 창업자 김범수 CA협의체 경영쇄신위원장에 대한 구속영장을 청구했다. 김 위원장은 지난해 2월 SM 인수 과정서 경쟁사 하이브의 공개매수를 방해하기 위해 SM의 주가를 하이브의 공개매수가인 12만원보다 높게 올릴 목적으로 시세를 조종한 혐의를 받고 있다. 검찰은 김 위원장이 카카오가 지난해 2월 2400억원을 동원해 553차례에 걸쳐 SM 주식을 고가에 매수하는 데 관여했다고 보고 있다. 카카오는 사모펀드 운용사인 ‘원아시아파트너스’와 공모해 주가가 떨어지지 않도록 지난해 2월16~17일, 27일 원아시아파트너스가 1100억원을 먼저 투입하고 같은 달 28일 카카오가 뒤이어 1300억원을 투입한 것으로 조사됐다. 앞서 검찰은 원아시아파트너스 대표 지모씨를 시세조종 혐의로 구속 기소했다. 변호인단은 김 위원장이 SM 지분 매수 과정서 어떤 불법적 행위도 지시, 용인한 바 없으며 지분 매수는 정상적 장내 매수였다는 입장을 강조했다. 카카오 내부는 당혹스러운 입장인 것으로 알려졌다. 검찰이 이례적으로 신속하게 영장을 청구한 점, 이재용 삼성전자 회장의 첫 구속영장을 발부했던 영장전담판사가 배정된 점 등에 긴장하는 분위기다. 하이브와 크게 벌인 ‘쩐의 전쟁’ 경영권 차지했지만 사법리스크↑ 김 위원장은 지난 9일, 20시간의 밤샘 조사에서 “SM 주식을 장내 매수하겠다는 안건을 보고받고 승인한 것은 맞지만 구체적인 매수 방식과 과정에 대해서는 보고받지 않아 몰랐다”는 취지로 혐의를 부인한 것으로 알려졌다. 검찰은 이날 조사 이후 8일 만에 구속영장을 청구했다. 김 위원장의 혐의를 입증할 인적·물적 증거가 충분하다는 입장이다. 특히 ‘김 위원장이 사모펀드를 통해 투자해서 우호 지분을 확보하라고 했다’는 취지의 내용이 담긴 카카오 임직원 간 메시지를 비롯해 김 위원장의 혐의를 뒷받침하는 관계자의 통화 녹취, 진술 등을 확보한 것으로 알려졌다. 카카오와 하이브의 SM 인수전은 혈투라는 말이 나올 정도로 치열했다. SM은 K팝 역사에 한 획을 그은 연예기획사로 H.O.T, 보아, 동방신기, 소녀시대, 샤이니, EXO, NCT, 에스파, 라이즈 등의 유명 보이·걸그룹을 배출한 ‘아이돌 명가’로 알려져 있다. 대형 연예기획사를 둘러싼 카카오와 하이브의 인수전은 K팝 업계의 비상한 관심을 받았다. SM 인수전의 시작은 이수만 SM 전 총괄 프로듀서의 지분 매각설서 시작됐다. 이 전 프로듀서는 SM의 설립자로 SM 소속 가수를 좋아하는 팬덤 사이에서는 ‘수만 아버지’로 불리는 등 일종의 개척자로 여겨지고 있다. 이 전 프로듀서가 지분을 매각한다는 소문이 돌았을 당시 카카오, 네이버 등이 매수자로 언급되곤 했다. 행동주의펀드 얼라인파트너스자산운용(이하 얼라인파트너스)이 SM 지배구조를 문제 삼으면서 인수전의 막이 올랐다. 특히 얼라인파트너스는 이 전 프로듀서 소유의 라이크기획이 SM과의 내부거래로 주주가치를 훼손한다고 지적했다. SM이 얼라인파트너스의 요구를 받아들이면서 내부 갈등이 촉발됐다. 급히 먹다 탈 났나? 이 과정서 이성수·탁영준 공동대표 등 현 SM 경영진이 얼라인파트너스, 카카오와 손을 잡았다. 이 전 프로듀서 측과 완벽한 대립각을 세운 현 SM 경영진은 ‘SM 3.0’을 발표하고 멀티 제작센터·레이블 체제로 전환을 발표했다. 이 전 대표 지우기에 나선 것이다. 여기에 SM 경영진이 지난해 2월7일 카카오가 신주와 전환사채(CB) 인수를 통해 지분 9.05%를 확보할 것이라고 공시했다. 이 전 프로듀서가 찾은 동앗줄은 하이브였다. 이 전 프로듀서는 SM의 공시 다음 날 법원에 신주 및 전환사채 발행금지 가처분 신청서를 제기했다. 그리고 2월9일 자신이 보유한 SM 지분 18% 중 14.8%를 하이브에 매각하는 계약을 맺었다. 하이브는 SM 주식을 주당 12만원에 공개매수해 지분을 추가로 25% 확보하겠다고 발표했다. 그러면서 SM 인수전이 카카오와 하이브의 대결로 압축됐다. SM 인수전은 한치 앞도 예상하기 힘들 정도로 엎치락 뒤치락을 반복했다. 법원이 이 전 프로듀서가 제기한 가처분신청을 인용하면서 하이브가 유리한 고지를 선점했다가 공개매수가 실패한 사실이 드러나자 카카오가 반격하는 식이다. 카카오와 카카오엔터는 지난해 3월7일부터 SM의 지분 35%를 주당 15만원에 공개매수하기 시작했다. 약 833만주에 달하는 주식으로 총 1조2500억원이 투입되는 어마어마한 물량이다. SM 인수전은 하이브가 카카오가 시작한 ‘쩐의 전쟁’서 한발 물러나면서 변곡점을 맞게 됐다. 쇄신 노력 ‘물거품’ 이후 카카오가 경영권을 갖고 하이브는 플랫폼 협력을 하는 방향으로 SM 인수전이 마무리됐다. 지난해 3월12일 하이브는 SM 인수 절차를 중단한다고 발표했다. 당시 하이브는 “카카오·카카오엔터테인먼트와의 경쟁 구도로 인해 시장이 과열 양상을 나타내고 있다고 판단했다”며 “이는 하이브의 주주가치에도 부정적 영향을 끼칠 수 있다는 점을 종합적으로 고려해 의사결정을 내렸다”고 전했다. 카카오는 “SM의 가장 강력한 자산이자 원동력인 임직원, 아티스트, 팬덤을 존중하고자 자율적‧독립적 운영을 보장하고 현 경영진이 제시한 SM 3.0을 비롯한 미래 비전과 전략 방향을 중심으로 글로벌 성장에 속도를 내겠다”고 강조했다. 엔터계 ‘공룡’을 삼킨 또 다른 공룡 기업의 탄생이었다. 하지만 카카오가 SM을 인수하기 위해 벌인 ‘쩐의 전쟁’이 부메랑으로 돌아왔다. 하이브는 당시 SM 인수전서 발을 뺀 뒤 “비정상적 매입 행위가 발생했다”며 금융감독원(이하 금감원)에 조사를 요청하는 진정서를 제출했다. SM 주가가 공개매수가인 12만원을 넘어 한때 13만원까지 급등한 점을 문제 삼았다. 하이브의 공개매수를 방해할 목적으로 비정상적으로 주식을 매입해 시세를 조종한 게 아니냐는 지적이다. 금감원 자본시장특별사법경찰(이하 특사경)은 지난해 10월 배재현 카카오 투자총괄 대표와 카카오법인을 검찰에 넘겼다. 지난 11월에는 김범수 당시 전 카카오 이사회 의장과 홍은택 대표, 김성수·이진수 카카카오엔터테인먼트 각자 대표이사 등을 기소 의견으로 송치하는 등 카카오 수사에 열을 올렸다. 시세조종 의혹 창업자에 칼끝 댔다 카카오뱅크 대주주 자격 잃을 수도 카카오는 말 그대로 발등에 불이 떨어진 상태다. 금감원이 카카오 경영진과 함께 카카오법인까지 기소 의견으로 검찰에 송치하면서 카카오뱅크를 잃을 가능성까지 제기되고 있다. 카카오 법인이 벌금 이상의 형을 받으면 카카오뱅크의 지분 27.17%를 보유한 카카오가 대주주 자격을 잃을 수도 있다. 금융당국은 6개월마다 대주주 적격성을 심사하는데 이때 대주주는 최근 5년간 금융간 금융관련법, 공정거래법, 조세범처벌법, 특정경제범죄가중처벌법 등 위반으로 벌금형 이상의 형사 처벌을 받은 사실이 없어야 한다. SM 인수전 과정서 제기된 시세조종 의혹으로 카카오는 창업자 구속 가능성과 알짜배기 기업을 놓칠 가능성을 함께 안고 있는 셈이다. 카카오의 쇄신 노력에도 찬물이 끼얹어졌다. 카카오는 지난 3월 새 대표이사에 정신아 카카오벤처스 전 대표를 선임했고 카카오엔터테인먼트, 카카오게임즈 등 계열사 대표도 바꿨다. 계열사 준법‧윤리경영을 지원하는 독립기구인 카카오 준법과신뢰위원회(준신위)도 쇄신에 속도를 내고 있었다. 하지만 김 의장을 비롯한 카카오의 사법 리스크가 확대되면서 쇄신작업은 물론 기업 전체 동력에 타격을 입게 됐다. 일각에서는 카카오가 그룹 덩치를 줄이기 위해 알짜배기만 남겨두고 일부 자회사를 매각할 것이라는 의견도 나오고 있다. 쪼개기 상장에 대한 여론이 좋지 않은 만큼 기업 지배구조를 개선하겠다는 것이다. 이 과정서 어렵게 인수한 SM 역시 매각 가능성이 제기되고 있다. 카카오뱅크 등은 핵심 자산으로 분류된다. 몸집 줄여 해결될까? 문제는 이것으로 끝이 아니라는 점이다. 카카오는 SM 시세조종 의혹 외에도 문어발식 기업 인수, 계열사 확장 과정서의 잡음으로 수사당국의 수사를 받고 있다. 서울남부지검은 카카오엔터테인먼트가 2020년 드라마 제작사 ‘바람픽쳐스’를 인수하는 과정서 김성수 당시 카카오엔터테인먼트 대표와 이준호 당시 투자전략부문장이 바람픽쳐스에 시세차익을 몰아줄 목적으로 비싸게 매입·증자했다는 의혹을 조사 중이다. 카카오의 운명이 연이은 사법 리스크에 잠식되는 모양새다. <jsjang@ilyosisa.co.kr>